LA PATRIA CONTRATISTA

 

La rotonda

Luciano Costabel

Un puñado de constructoras domina la obra pública en Uruguay y se asocia entre sí con una frecuencia que limita la competencia en las principales licitaciones del Estado. Entre 2022 y 2025, las mayores empresas del sector se consorciaron más de cien veces para participar de proyectos millonarios. También se detectaron vínculos societarios cruzados, prácticas anticompetitivas y aportes prohibidos por la ley a las campañas electorales del presidente Yamandú Orsi, los intendentes Mario Bergara y Francisco Legnani, y el senador Rodrigo Blás.

El 19 de mayo de 2025 tuvo lugar una de las conferencias de prensa más singulares de los últimos años. En una larga mesa rectangular, autoridades del gobierno anunciaron que habían alcanzado un acuerdo con el consorcio encargado del Ferrocarril Central para resolver un reclamo millonario por pagos pendientes. Lo particular de la escena no era solo el anuncio: sentados junto a los jerarcas que lo comunicaban estaban también dos representantes de las empresas que, hasta pocos días antes, habían advertido que iniciarían acciones judiciales contra el Estado uruguayo. Uno de ellos era el empresario Alejandro Ruibal, que resumió el episodio con una frase: «Lo que no te mata te fortalece».

Tres meses después la escena volvió a repetirse de forma casi exacta. Esta vez no estaba en juego ningún litigio, sino una modificación contractual vinculada al proyecto Neptuno. Y en la mesa no estaba la ministra de Transporte, Lucía Etcheverry, sino el presidente de OSE, Pablo Ferreri. Pero entre los representantes empresariales había una presencia conocida: nuevamente Ruibal, esta vez en representación del consorcio Aguas de Montevideo. Entre ambos proyectos, el Estado uruguayo comprometía inversiones que alcanzaban los 2.500 millones de dólares. En los dos casos, además, la empresa de Ruibal integraba los consorcios adjudicatarios junto con otras constructoras. A fuerza de contratos millonarios, el actual presidente de la Cámara de la Construcción del Uruguay se hacía lugar en la mesa donde se anuncian algunos de los proyectos de infraestructura más grandes del país.

CONSORCIO, LUEGO EXISTO

La construcción de obra pública es una de las actividades más rentables y seguras de la economía nacional. Impulsado por la necesidad de realizar mejoras constantes en la estructura productiva y logística del país, el Estado destina cada año cientos de millones de dólares a la construcción y el mantenimiento de rutas, de infraestructura energética, a obras de saneamiento, de telecomunicaciones. Buena parte de esos recursos se canaliza a través de las empresas públicas, los gobiernos departamentales y la Corporación Vial del Uruguay, que solo en 2024 destinó alrededor de 600 millones de dólares a obras viales.

Como sucede en la mayoría de las reparticiones públicas, la adjudicación de los contratos se realiza a través de distintas modalidades: licitación pública, compra directa y proceso abreviado. La más utilizada es la licitación, en la que las empresas presentan ofertas técnicas y económicas para ejecutar la obra solicitada, tomando como referencia un pliego base que fija las condiciones de la contratación y establece los parámetros para la elaboración de los presupuestos.

Los fundamentos de este mecanismo son la eficiencia y la conveniencia para el Estado y la igualdad de oportunidades para que ningún oferente sea favorecido. En principio, las empresas que participan en una licitación compiten entre sí y procuran destacarse del resto –en precio y calidad– para resultar seleccionadas. Bajo esa lógica, la adjudicataria debería ser aquella cuya propuesta representa mejor los intereses del organismo contratante dentro de las opciones disponibles.

Sin embargo, en muchos proyectos las constructoras se asocian entre sí para presentar ofertas conjuntas. Estas asociaciones, conocidas como consorcios, permiten reunir capacidades técnicas, respaldo financiero y experiencia operativa para afrontar obras complejas. Su utilización está prevista en la normativa. No obstante, con el paso de los años esta figura dejó de ser un recurso excepcional y pasó a convertirse en una modalidad recurrente de participación en las licitaciones públicas.

Para dimensionar la magnitud de este fenómeno, Brecha elaboró un relevamiento a partir de las adjudicaciones de la Corporación Vial del Uruguay y de resoluciones del Tribunal de Cuentas de la República. El análisis incluyó consorcios presentados en distintos procesos licitatorios –independientemente de si resultaron o no adjudicatarios– y también asociaciones constituidas con anterioridad cuyos contratos fueron posteriormente modificados o ampliados entre 2022 y 2025.

El resultado muestra hasta qué punto esta modalidad se ha vuelto habitual en el sector. Solo en el período analizado, las seis principales empresas constructoras del país participaron en al menos 108 consorcios, lo que equivale a más de dos asociaciones nuevas por mes en los últimos cuatro años. La firma que aparece con mayor frecuencia es Saceem –si se incluyen las actividades de su filial Grinor– con 42 consorcios registrados. Le siguen Ciemsa (24), Teyma (16), Stiler (12), Berkes ( y José Cujó (6).

En estas cifras se condensa el conjunto relativamente reducido de constructoras que concentra buena parte de la obra pública del país. También se observa un patrón de comportamiento. Según el proyecto de obra en disputa, esas mismas empresas alternan entre competir o asociarse entre sí, en distintas combinaciones. A partir de la sistematización de adjudicaciones, se constató que las empresas tienden a competir con mayor intensidad cuando se trata de proyectos de menor escala –incluso al punto de presentar recursos para que determinadas ofertas sean descartadas si se apartan de los procedimientos–, mientras que en las obras de mayor porte suelen optar por presentarse asociadas. Sobre todo en aquellas que, además de la construcción inicial, garantizan ingresos durante varios años.

Uno de los esquemas que mejor refleja esta dinámica son los contratos de Construcción, Rehabilitación, Mantenimiento y Financiamiento (Cremaf), utilizados para la ejecución y la conservación de tramos de la red vial durante períodos prolongados. Se trata de proyectos de gran escala en los que empresas privadas diseñan, construyen y mantienen rutas por alrededor de diez años, financiando parte de la obra y cobrando posteriormente, a través de certificados irrevocables de pago.

La herramienta fue aprobada durante la administración de Luis Lacalle Pou. Desde su implementación se autorizaron seis proyectos bajo esta modalidad –uno de los cuales fue dado de baja por la actual administración–. De ellos, cuatro fueron adjudicados a consorcios integrados por algunas de las principales constructoras del país, entre ellas Saceem, Berkes y Stiler. Los montos involucrados oscilan entre los 50 millones y los 320 millones de dólares.

De todos modos, los contratos Cremaf firmados hasta el momento presentan una particularidad: en ninguno de ellos las principales constructoras del país aparecen asociadas entre sí. Se trata de una excepción dentro de un modelo que resultó bastante frecuente en el período 2022-2025. Durante esos años, empresas como Saceem y Ciemsa se asociaron al menos una vez con la mayoría de las restantes firmas de mayor porte del sector. En el caso de Saceem, por ejemplo, se registraron siete consorcios con Ciemsa, seis con Teyma y cinco con Stiler. Ciemsa, por su parte, integró seis consorcios junto con Teyma y dos con Stiler. En algunos de esos procesos, incluso, las ofertas se presentaron sin que existieran propuestas realmente alternativas dentro de la licitación.

PESOS PESADOS

Las asociaciones entre las principales constructoras no se limitan a las obras viales. Una de las iniciativas más importantes –y polémicas– de la pasada administración fue el proyecto Neptuno, que preveía la construcción de una toma de agua en el Río de la Plata y su transporte hasta el área metropolitana desde la zona de Arazatí, en el departamento de San José. La iniciativa no surgió del Estado, sino de las propias empresas. Valuada en alrededor de 900 millones de dólares y con un plazo de ejecución de 17 años, fue elaborada por las firmas Saceem, Ciemsa, Berkes y Fast, bajo el nombre de Consorcio Aguas de Montevideo.

La presentación de propuestas por parte de privados está contemplada en la normativa y, en caso de ser aceptada por el Poder Ejecutivo, otorga ciertas ventajas a sus promotores. Por ejemplo, cuando el proyecto se somete posteriormente a licitación, las empresas que presentaron la iniciativa reciben un puntaje adicional frente a otros competidores. Además, si la propuesta finalmente no resulta adjudicataria, los proponentes tienen derecho a percibir una compensación por los estudios realizados para su elaboración.

El proceso licitatorio de Neptuno concluyó, de todos modos, con solo dos ofertas. Además del Consorcio Aguas de Montevideo, participó otro grupo empresarial denominado Grupo Arazatí, integrado por Teyma Uruguay y Compañía Electrónica Industrial. Pero aquí aparece un punto relevante. A primera vista, el proceso parecía reproducir la lógica habitual de competencia entre grandes constructoras. Sin embargo, un repaso de otros procesos recientes muestra que esa rivalidad es, muchas veces, circunstancial.

Las empresas que en esta licitación se presentaban en consorcios enfrentados –como Saceem y Ciemsa, por un lado, y Teyma, por otro– han participado como socias en otros proyectos de infraestructura adjudicados en los últimos años. Sin ir más lejos, las tres firmas conforman, junto con Etarey SA y Mefren SA, el Consorcio UIPPL Libertad, que en 2024 obtuvo la adjudicación del Ministerio del Interior para el diseño, la construcción y la operación de tres cárceles en San José, en un contrato que implica pagos cercanos a los 1,7 millones de dólares mensuales durante 15 años. Eso no es todo.

Quizás el caso que mejor ilustra esta dinámica sea la adjudicación del Plan Nacional de Saneamiento. Al igual que ocurrió con el proyecto Arazatí, la iniciativa surgió a partir de una propuesta presentada por privados durante la administración anterior, apenas dos meses después de impulsado el proyecto Neptuno. La propuesta fue elaborada por el Consorcio Saneamiento del Uruguay, integrado por casi las mismas empresas que habían promovido la iniciativa anterior. La única diferencia fue la salida de Berkes. Casualmente, su lugar fue ocupado por Teyma, que en la licitación de Neptuno competía contra el consorcio encabezado por Saceem.

La integración del consorcio no es lo único que llama la atención en el caso del saneamiento. La normativa que habilita la presentación de iniciativas privadas supone que los proyectos elaborados sean originales. Sin embargo, en este caso OSE ya venía trabajando en un plan de saneamiento a escala nacional. De hecho, la resolución 570/21 del directorio de OSE, que aceptó su formulación, destacó que la originalidad de la propuesta radicaba, esencialmente, en los plazos propuestos, en la «estructuración de un cronograma nuevo e inédito de ejecución de obras» y en la incorporación de «tecnologías eficientes». A pesar de ello, el directorio de OSE decidió otorgarle una ventaja del 12 por ciento a los promotores para el proceso licitatorio. Un beneficio que, de todos modos, no llegó a utilizarse, ya que la única oferta alternativa que se presentó –el consorcio Stiler-Espina– no cumplió con los requerimientos establecidos y terminó siendo descalificada. De esta manera, el proyecto de saneamiento nacional –que implica una inversión de unos 411 millones de dólares, cifra actualmente en revisión– terminó adjudicado al mismo grupo de empresas que había impulsado la iniciativa, sin que hubiera una competencia efectiva.

ENTRELAZADOS

El 21 de junio de 2023, el Tribunal de Cuentas emitió la resolución 1684/023, en la que formuló varias observaciones a una licitación llevada adelante por Ancap, al advertir posibles procedimientos anticompetitivos. A mediados del año anterior, la empresa pública había convocado un concurso de precios para la reparación o el eventual reemplazo de una chimenea en su planta de La Teja. A la convocatoria se presentaron tres oferentes: Berkes, CIR SA y el consorcio Saceem-TFU Montajes. Meses después, las ofertas fueron analizadas por los servicios jurídicos de Ancap. Al consultar si las empresas se encontraban activas en el Registro Único de Proveedores del Estado, se constató que dos de las firmas participantes, que, se suponía, competían entre sí, compartían el mismo directorio.

En efecto, el área jurídica de Ancap dio cuenta de que el consorcio conformado por Saceem y Sarbilco SA (cuyo nombre comercial es TFU Montajes) estaba representado por los empresarios Rodrigo del Campo y Andrés Castiglioni, quienes a su vez figuraban como apoderados de CIR SA. En ambas firmas –Sarbilco SA y CIR SA–, Del Campo y Castiglioni ocupaban los cargos de director y presidente, respectivamente. Eso no era todo. Las ofertas presentadas tenían prácticamente la misma sintaxis y compartían buena parte del personal técnico. Además, el consorcio operaba como subcontratista de CIR SA.

Ante estas constataciones, la comisión asesora encargada de la adjudicación decidió descalificar ambas propuestas. El fundamento fue la existencia de una práctica conocida como interlocking –o entrelazamiento–: una situación en la que empresas competidoras comparten directores o ejecutivos relevantes. Este tipo de vínculos es considerado un riesgo para la libre competencia, ya que facilita la coordinación entre empresas, el intercambio de información sensible y eventuales acuerdos de precios; prácticas que se encuentran prohibidas por la legislación de defensa de la competencia.

En ese caso, los servicios jurídicos de Ancap lograron detectar la maniobra a tiempo y actuaron en consecuencia. Sin embargo, según la investigación realizada por este semanario, otros entrelazamientos se han repetido a lo largo de los años en distintas licitaciones de obra pública. Y en la mayoría de esos procesos, las prácticas anticompetitivas pasaron por debajo del radar de los organismos de control.

En 2022, la contadora delegada del Tribunal de Cuentas ante el Banco República (BROU) hizo una consulta a propósito de un acuerdo firmado con la empresa de servicios fiduciarios República Negocios Fiduciarios SA. El objetivo era establecer un mecanismo de contralor sobre la línea de crédito que la empresa Saceem mantenía con el banco estatal. Más allá de los motivos específicos del convenio, la consulta dejó al descubierto un dato relevante: según un documento del área corporativa y de negocios centralizados del BROU, el grupo Saceem lo integraba –además de Grinor– la firma Ingener SA.

Hasta ese entonces nunca se había mencionado públicamente que Saceem e Ingener SA estuvieran relacionadas. Incluso en sus sitios web no existe ninguna referencia que sugiera un vínculo directo entre ellas. Sin embargo, Brecha constató que en varias oportunidades se consorciaron para presentar ofertas conjuntas. Hasta ahí no habría irregularidad. El punto es que, al mismo tiempo y de forma recurrente, también «compitieron» entre sí, tanto de manera individual como asociadas a otras empresas.

A modo de ejemplo, en 2023 ambas se presentaron por separado a una licitación de UTE para el suministro de un sistema de centrifugado de gasoil. Un año antes, Saceem se había asociado nuevamente con Sarbilco SA para la contratación de tareas de mantenimiento en la refinería de La Teja. En ese mismo proceso, Ingener, integrante de Saceem, presentó una oferta independiente.

Para verificar si el vínculo entre Saceem e Ingener tenía un correlato en la estructura societaria de las empresas, Brecha solicitó información ante la Dirección General de Registros. De esa consulta surgió un vínculo directo a través del empresario brasileño Assis Roberto Sanchotene de Souza, exsecretario de Minas, Energía y Comunicaciones de Río Grande del Sur en la década del 90. Sanchotene de Souza ocupa el cargo de vicepresidente de Ingener desde 2008 y, en paralelo, entre 2015 y 2025, se desempeñó como presidente de Grinor, donde compartió el directorio con Alejandro Ruibal. Durante todo ese período, sin embargo, ambas firmas siguieron presentándose en licitaciones públicas como si se tratara de competidores independientes.

Aportes de empresas constructoras en la campaña electoral

Los comensales

La ley que regula el financiamiento de los partidos políticos prohíbe que las empresas concesionarias o adjudicatarias de obra pública realicen aportes a las campañas electorales, ya sea de forma directa, ya indirecta. El fundamento es que la contribución a un candidato podría influir en futuras adjudicaciones si este accede a posiciones de poder. De ahí que la norma busque evitar que el financiamiento político dependa de actores con intereses directos en decisiones estatales y, en teoría, también aplique sanciones en caso de constatar incumplimientos –desde multas económicas hasta la inhabilitación a la presentación de licitaciones.

Sin embargo, en el último proceso electoral varias de las principales empresas constructoras hicieron contribuciones a candidatos a pesar de tener contratos de obra pública, según surge de distintas rendiciones de cuentas de los partidos analizadas por Brecha.

En concreto, el actual intendente de Montevideo, Mario Bergara, recibió para su campaña municipal aportes de las firmas Saceem, Ciemsa, Stiler, Emilio Díaz Álvarez SA y Berkes. En total, los aportes sumaron 1,4 millones de pesos. Ciemsa fue la mayor contribuyente, con 635 mil pesos, seguida por Saceem, con 421 mil pesos. En las rendiciones, los ingresos figuran bajo el concepto evento y, en algunos casos, se especifica que corresponden a tickets para almuerzos o cenas.

También recibió aportes la campaña del actual intendente de Canelones, Francisco Legnani. Fueron 1,1 millones de pesos, provenientes de las empresas Saceem (433 mil pesos), Construcciones Viales y Civiles SA (389 mil pesos), Berkes (208 mil pesos) y Serviam (87 mil pesos). El evento de recaudación de la campaña de Legnani tuvo lugar en la chacra Villa Domus, ubicada en las inmediaciones de La Tahona. Por su parte, uno de los candidatos del Partido Nacional a la Intendencia de Maldonado, el hoy senador Rodrigo Blás, recibió contribuciones para su campaña por 736 mil pesos de parte de empresas constructoras, provenientes de José Cujó SA (409 mil pesos), Teyma (123 mil pesos), Molinsur SA (123 mil pesos) y Meliter SA (81 mil pesos).

Pero, por su investidura, los aportes que más llaman la atención son los recibidos por la fórmula del presidente Orsi y la vicepresidenta Carolina Cosse. Según las rendiciones presentadas ante la Corte Electoral, las empresas Teyma Uruguay y Molinsur contribuyeron con 411 mil y 413 mil pesos, respectivamente, en eventos de recaudación realizados el 13 y el 19 de setiembre de 2024.

El zar oriental

El vínculo entre las constructoras y la política se expresa de distintas formas. Por ejemplo, en la última campaña departamental, el director de Saceem, Alejandro Ruibal, fue sondeado por el Partido Colorado como posible candidato a la Intendencia de Montevideo. Finalmente, el empresario descartó la propuesta al considerar que su actividad resultaba «incompatible» con una eventual candidatura, aunque reconoció que la idea le resultaba atractiva. «Me quedé con ganas porque la verdad que me gusta la changa esa», dijo en el programa Así nos va, de Radio Carve (25-II-25).

La figura de Ruibal –reelecto presidente de la Cámara de la Construcción del Uruguay– es una de las más visibles dentro del empresariado nacional. Ingresó a Saceem en 1993, cuando la compañía todavía estaba controlada por capitales franceses, y nueve años más tarde pasó a controlar parte del paquete accionario tras la salida de esos inversores, en el contexto de la crisis de 2002. «La iban a vender a un grupo español, a la competencia, Abengoa. Me tomé un avión a Brasil, me traje un inversor y compramos la compañía», explicó en una entrevista con Búsqueda (7-VIII-25).

En 2025, Saceem vendió una participación de la empresa al grupo francés NGE, uno de los mayores conglomerados de infraestructura de Europa, con una facturación anual cercana a los 4.600 millones de dólares. Ambas compañías ya habían trabajado juntas en el Ferrocarril Central. Ruibal, sin embargo, se mantuvo como director de la firma. También mantiene su rol como director de Grinor, filial de Saceem. Desde 2019, el empresario es uno de los socios accionistas del Costa Urbana Shopping, a través de Draiman International SA, según figura en la Dirección General de Registros.

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